Le misure “anti sovraffollamento” a un anno dalla sentenza Torreggiani

carcereNessuno può essere sottoposto a tortura né a pene o trattamenti inumani o degradanti.

Questo recita l’articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Eppure nella sentenza pilota Torreggiani e altri c. Italia, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha condannato lo Stato italiano per la violazione di questo stesso articolo a causa del grave sovraffollamento degli istituti penitenziari italiani, accertandone il carattere strutturale e sistemico e intimando l’adozione di misure correttive entro un anno dal passaggio in giudicato della sentenza. Il termine imposto è spirato lo scorso 28 maggio 2014. Quali sono dunque le misure poste in essere dallo Stato italiano? Occorre fare una premessa.

Leggendo il testo della sentenza risultano emergere due necessità principali: eliminare le cause del sovraffollamento carcerario e attivare rimedi preventivi e compensativi atti a riparare le violazioni in fieri, attribuendo al giudice il potere di far cessare la detenzione ove quest’ultima si concretizzasse in trattamenti lesivi della dignità umana. E vorrei far notare ai lettori che la situazione di “grave sovraffollamento’’, ossia la mancanza di spazio (accertato essere inferiore ai 3 m² per detenuto), costituisce di per sé sola un trattamento lesivo della dignità umana talmente grave da determinare la violazione dell’art. 3 CEDU, il divieto di tortura (principio affermato nelle sentenze Sulejmanovic c. Italia 16/07/2009 e Ananyev e altri c. Russia 10/01/2012).

E invero, come non ha mancato di sottolineare la Corte EDU, l’Italia aveva già cominciato a fare timidi passi avanti nella lotta al sovraffollamento a partire dalla dichiarazione dello “stato di emergenza” con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 13 gennaio 2010, che ha portato all’approvazione di un Piano Carceri e alla contestuale nomina di un Commissario straordinario del governo per la gestione dello stesso, i cui poteri sono stati da ultimo prorogati sino alla decorrenza del 31 dicembre 2014. Tale piano prevedeva (e prevede ancora) la costruzione di nuovi istituti penitenziari allo scopo di allargare la capienza del sistema di 12.000 nuovi posti entro il suddetto termine.carcere2

Un primissimo provvedimento deflattivo è stato introdotto con la cosiddetta legge svuota-carceri (legge 199/2010 e successive modifiche) prevedente l’applicazione della misura dell’esecuzione presso il domicilio per le pene detentive non superiori a 18 mesi (oggi stabilizzata dal decreto legge 146/2013). Proseguendo sulla scia dei provvedimenti deflattivi, la legge “Severino” è intervenuta per contenere il fenomeno delle “porte girevoli”, ossia il flusso di persone che fanno ingresso in carcere in seguito all’arresto per poi uscirne dopo pochi giorni post convalida: a questo scopo la legge 211/2011, per mezzo di una modifica all’art. 588 del Codice di procedura penale, ha da un lato ridotto i tempi di convalida e dall’altro introdotto la regola per cui gli arrestati devono essere custoditi in prima istanza presso il domicilio, secondariamente e in mancanza presso le camere di sicurezza a disposizione della Polizia giudiziaria, e solo in extrema ratio presso le case circondariali.

Ma veniamo ora ai provvedimenti, decisamente più incisivi, presi sulla spinta della sentenza Torreggiani. Il decreto legge 1 luglio 2013 n. 78, convertito con modificazioni in legge 94/2013 recante “Disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena”, introduce nel nostro ordinamento una serie di provvedimenti certamente sussumibili nel quadro dell’eliminazione delle cause del sovraffollamento. Ricordando che più del 40% della popolazione carceraria è composto da soggetti in attesa di giudizio, il provvedimento è andato in primo luogo nella direzione di ridurre l’ambito di applicazione dell’istituto di custodia cautelare in carcere (la cui portata è stata grandemente ampliata a seguito della legislazione emergenziale di stampo securitario, peraltro sottoposta al vaglio della Corte Costituzionale con esiti di illegittimità costituzionale), innalzando da 4 a 5 anni il limite di pena previsto per l’applicazione della misura custodiale in carcere con modifica dell’art. 280 comma 2 del Codice di procedura penale.

Secondariamente, allo scopo di ridurre l’ingresso negli istituti di pena dei condannati, il decreto da un lato ha ampliato la portata della sospensione dell’ordine di esecuzione delle condanne di cui all’art. 656 comma 5 c.p.p., prevedendola altresì nei casi di condanne fino a 4 anni per determinate categorie di condannati previsti dall’art. 47ter o.p. (donna incinta, madre/padre di prole convivente di età inferiore ai 10 anni, persona in gravi condizioni di salute, ultrasessantenne se inabile anche parzialmente e minore di anni 21); dall’altro lato ha contemplato la possibilità di applicare la liberazione anticipata ordinaria ex art. 54 o.p. (una riduzione di pena di 45 giorni per ogni semestre di pena scontata su domanda del detenuto in caso di mancanza di rilievi disciplinari e partecipazione attiva dello stesso all’opera di rieducazione) già al momento dell’emissione dell’ordine di esecuzione, in modo da consentire al Pubblico Ministero la sospensione dell’esecuzione nel caso in cui la pena per effetto di sconti scenda sotto i 3 o 4 anni.

Invece, il nuovo decreto legge 23 dicembre 2013 n. 146 recante “Misure urgenti in tema di tutela dei diritti fondamentali dei detenuti e di riduzione controllata della popolazione carceraria” convertito in legge 10/2014, opera proprio sui due fronti di attività prospettati dalla sentenza Torreggiani. Con riferimento all’eliminazione delle cause del sovraffollamento e pertanto la riduzione in ingresso e l’agevolazione in uscita dei detenuti dalle case circondariali, tale provvedimento innanzitutto favorisce l’applicazione delle misure alternative alla detenzione e dei benefici penitenziari, introducendo nell’ordine: una liberazione anticipata speciale che consente di decurtare 75 giorni per ogni semestre di pena scontata, sempre su richiesta del detenuto, ma sulla base della prova concreta della partecipazione del condannato all’attività di rieducazione (anche per i reati di maggiore allarme sociale, ma sulla scorta di una valutazione più pregnante di effettivo recupero sociale); l’ulteriore decurtazione di 30 giorni per ogni semestre di pena scontata per coloro che hanno usufruito della liberazione anticipata speciale, e sempre sulla prova della continua partecipazione del detenuto all’attività di rieducazione; il potenziamento delle misure alternative quali l’affidamento in prova per i condannati con pene anche residue fino a 4 anni (sul presupposto di un grave pregiudizio derivante dal protrarsi dello stato di detenzione e l’accertamento dell’assenza di un pericolo di fuga); l’abolizione del divieto di applicare per più di due volte l’affidamento in prova terapeutico per condannati tossicodipendenti e alcol dipendenti; una serie di interventi deflattivi riguardanti due delle categorie di detenuti più presenti negli istituti di pena, cioè tossicodipendenti e stranieri (e in particolare la previsione dello spaccio di sostanze stupefacenti di lieve entità come autonoma figura di reato speciale con abbassamento del tetto massimo di pena detentiva da 6 a 5 anni e, quanto agli stranieri, il potenziamento dell’istituto dell’espulsione anche attraverso la riduzione dei tempi per l’identificazione, che viene anticipata all’atto di ingresso del detenuto nell’istituto e che inoltre ha il pregio di evitare o quanto meno ridurre la permanenza dello straniero nel CIE una volta scontata la pena); la prescrizione dell’utilizzo delle procedure di controllo elettronico in caso di arresti domiciliari, detenzione domiciliare nonché esecuzione presso il domicilio delle pene detentive non superiori a 18 mesi.

Per ciò che concerne invece la tutela dei diritti dei detenuti, di particolare rilievo è l’introduzione del Reclamo giurisdizionale (già utilizzato nella prassi sulla scorta dei suggerimenti della Corte Costituzionale ma fino ad oggi non espressamente previsto), attivabile dai detenuti contro gli atti dell’amministrazione penitenziaria da quali derivino un attuale e grave pregiudizio dell’esercizio dei diritti, con attribuzione in capo al magistrato di sorveglianza dei seguenti poteri: ordine all’amministrazione penitenziaria di porre rimedio attraverso lo spostamento del detenuto in altra cella o il trasferimento in altro istituto; in mancanza di ciò nomina di un commissario ad acta, dichiarazione della nullità degli eventuali atti dell’amministrazione in violazione di quanto ordinato e infine determinazione della misura della riparazione dovuta al detenuto, con tetto massimo fissato a euro 100 per giorno.

La normativa in esame prevede infine l’istituzione di un Garante nazionale dei diritti delle persone detenute e delle persone private della libertà personale, che si occupi di vigilare affinché le misure privative della libertà personale rispettino le leggi e i principi enunciati dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali sui diritti umani. E se – è notizia di pochi giorni fa – il Segretario generale del Consiglio d’Europa Jagland si è congratulato a Strasburgo con il ministro della Giustizia italiano Andrea Orlando per le azioni intraprese (sulla carta) per riformare il sistema giudiziario ed eliminare la piaga del sovraffollamento (Consiglio d’Europa, sala stampa), resta da vedere quali effetti concreti avranno e quale sarà la valutazione del Consiglio d’Europa prevista per il prossimo giugno 2015.carcere3

A questo punto desidero esprimere delle considerazioni finali e personali (ma non troppo) destinate principalmente ai difensori delle teorie che sostengono la necessità di pene esemplari (sono indicative in questo senso le espressioni utilizzate comunemente come “buttate via la chiave”) e la necessità di prevedere ulteriori figure di reato nella terribile illusione che ciò renda la nostra società più sicura. La prima riguarda il fatto che, nonostante le credenze comuni, ogni norma incriminatrice, con conseguente previsione di pene limitative della libertà personale, non è mai a costo zero: tralasciando per un momento gli enormi costi sociali, basti pensare ai soli costi economici relativi al funzionamento dell’apparato giurisdizionale che tali fatti deve accertare e dell’amministrazione penitenziaria che deve occuparsi di eseguire le pene stabilite. Sarà quindi il caso che questo strumento di prevenzione venga utilizzato solo ed esclusivamente quando il gioco vale la candela, in un bilanciamento di costi e benefici.

In secondo luogo, scontare una pena significa pagare il proprio debito con quella che chiameremo (impropriamente) giustizia. Ma questo debito deve essere giusto, deve essere adeguato e proporzionato al fatto reato commesso, e scontare la pena detentiva avendo a disposizione nemmeno 3 m² di spazio vitale esula completamente dall’applicazione di una sanzione penale legittima perché invece costituisce tortura. Dice l’articolo 27 comma 3 della Costituzione: “Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato’’. Ma quale rieducazione può scaturire dall’aver passato anni, mesi o anche solo pochi giorni in condizioni inumane e degradanti, e quali effetti sul piano personale e sociale possono derivare dalla consapevolezza di un detenuto di essere stato impropriamente punito, umiliato e torturato? Siamo proprio sicuri che far scontare la pena detentiva in queste condizioni significhi accedere a un livello di sicurezza sociale più elevato?

Io mi atterrò ai dati del ministero della Giustizia: la recidiva di chi resta tutto il tempo chiuso negli istituti di pena si attesta intorno al 68,5%, ben tre volte superiore al tasso di recidiva di chi invece sconta la pena con misure alternative alla detenzione (ossia quel gruppo di misure che concorrono alla realizzazione pratica del principio costituzionale della funzione rieducativa della pena; le misure in questione sono: l’affidamento in prova al servizio sociale, la semilibertà, la detenzione domiciliare), che invece si ferma al 19%. Ai posteri l’ardua sentenza.

Erika Ardemagni

Fonti:

www.echr.coe.int

www.gazzettaufficiale.it

hub.coe.int/web/coe-portal/press/newsroom

www.penalecontemporaneo.it

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Classe 1987, laureanda in Diritto Internazionale Pubblico presso la Facoltà di Giurisprudenza dell'Università degli Studi di Milano. Attivista Online di Amnesty International e co-fondatrice di ASMiRA - Associazione per gli Sudi sulle Migrazioni, il Rifugio e l'Apolidia che co-dirige.

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